A 40 AÑOS DEL DECRETO SUPREMO 21060: LA MEMORIA SELECTIVA DE GONI Y SU RELACIÓN CON LA CRISIS ECONÓMICA ACTUAL

Un jueves 29 de agosto de 1985, el entonces presidente de la República: Víctor Paz Estenssoro, promulgó el DS 21060. En la presentación pública de la nueva normativa expresó su famosa frase: “Bolivia se muere…”, advirtiendo de esta manera a la población boliviana, de los momentos difíciles que se avecinaban a fin de estabilizar la economía nacional. Ciertamente, fue la medida de ajuste estructural más radical implementada hasta entonces en Bolivia.

A modo de conmemorar los 40 años de la promulgación del DS 21060, el expresidente Gonzalo Sánchez de Lozada, por aquél entonces, senador y luego ministro de planeamiento de Paz Estenssoro, emitió una carta pública que fue difundida y publicada en distintos medios de comunicación.

Desde su mirada, aquel Decreto fue la tabla de salvación frente a la hiperinflación, la caída del estaño y el colapso del Estado. Recuerda que el país estaba al borde del abismo: precios que se duplicaban a diario, una economía paralizada, un Estado sin ingresos, sindicatos movilizados y un gobierno sin legitimidad.

La solución, sostiene, fue un shock diseñado con el asesoramiento del economista estadounidense Jeffrey Sachs, que incluyó la liberación de precios, cierre de minas, despidos masivos, la creación del Fondo Social de Emergencia, el congelamiento salarial, entre otras medidas.

Su carta, intenta presentar al DS 21060 como una decisión heroica que evitó la disolución del país y “realizar reformas que profundizaron la democracia y dieron nuevo impulso a la economía”.

Sin embargo, su relato evidencia una memoria selectiva respecto a un elemento fundamental del DS 21060, en los hechos, fue la base más importante para estabilizar la economía; sin este elemento central, el decreto solo sería una lista de hechos irrelevantes. Es más, su utilidad, podría haber trascendido los objetivos neoliberales y constituirse en el núcleo de un diseño económico alternativo de carácter social, democrático, productivo, justo, equitativo, incluyente y solidario.

Pero, es llamativo que, además de Goni, la gran mayoría de analista económicos que gozan de amplia cobertura mediática, compartan opiniones sesgadas o incompletas del DS 21060, sugiriendo una tendencia generalizada que pretende posicionar un relato histórico, económico, político e ideológico acorde a los grandes intereses de grupos de poder. Pues, muchas veces, lo que se omite o se calla, puede ser más relevante e importante que lo que se dice.

El elemento en cuestión es un conjunto de catorce artículos distribuidos en diversas secciones del DS 21060, dependientes y complementarios al artículo número cinco: “Se mantiene el régimen de venta obligatoria al Estado, del cien por ciento (100%) de las divisas provenientes de la exportación de bienes y servicios, de los sectores públicos y privados”.

Ese mecanismo de control de divisas no era un mero capricho, sino una herramienta estratégica para:

1. Centralizar las divisas en el sistema financiero formal.
2. Asegurar reservas internacionales que cubran importaciones y pago de deuda externa.
3. Controlar el mercado cambiario y evitar la fuga de capitales.
4. Mantener un tipo de cambio estable y creíble.

En otras palabras, el DS 21060 combinaba liberación y disciplina fiscal con un férreo control sobre el ingreso de divisas. Fue esa combinación, la que permitió a Bolivia sobrevivir al colapso financiero.

Cabe resaltar que aquella disposición, ya estaba vigente en el ordenamiento legal del país en forma continua desde 1969, pero se implementó y eliminó en distintos momentos del siglo XX, es decir, el control de divisas fue contablemente un campo de disputa entre gobierno y grupos empresariales exportadores.

GONI, DE GESTOR A VERDUGO DEL DS 21060

Doce años más tarde, el 31 de julio de 1997, en los últimos días de su primer gobierno, Sánchez de Lozada, firmó el Decreto Supremo 24756 para eliminar la columna vertebral del 21060. En su artículo 1 establece:

“A partir de la fecha, se elimina la entrega obligatoria de divisas al Banco Central de Bolivia, provenientes de todas las exportaciones nacionales”. 

Adicionalmente, en el artículo 5 se derogó los artículos 2, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 13, 14, 16, 17, 19, 20 y 22 del propio 21060, además de disposiciones de los DS 21660, 8986 y 8959, que desde 1969 habían consolidado el monopolio estatal sobre la administración de divisas. En los considerados, el gobierno justificaba que las reservas internacionales mostraban una tendencia favorable y que, por tanto, ya no era necesario, mantener la obligación de entrega de dólares al BCB.

Detrás de esa decisión, estaba las condiciones impuesta por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) para consolidar la privatización de empresas públicas. Para atraer inversión extranjera, decían, Bolivia debía eliminar todo control cambiario y permitir que el mercado privado adminitrara libremente los flujos de divisas.

La medida significó un cambio estructural; mientras el 21060  centralizaba las divisas en el Estado, el 24756 entregó al sector privado la soberanía sobre los dólares.

DE RESERVAS A VULNERABILIDAD

¿Cuáles fueron los efectos de ese viraje?

1. Eliminación de la acumulación obligatoria de reservas. El BCB dejó de recibir de manera automática los dólares de exportación. Desde entonces, las reservas dependieron de la voluntad de los exportadores o de los ingresos fiscales por hidrocarburos.
2. Mayor poder para los exportadores. Empresas privadas y transnacionales, en minería, hidrocarburos y agroindustria, quedaron libres de decidir qué hacer con sus divisas: dejarlas en cuentas externas, reinvertirlas fuera del país o repatriarlas parcialmente.
3. Reducción de la capacidad estatal. El Estadio perdió un instrumento clave para controlar el flujo de divisas, manejar la Balanza de Pagos y estabilizar el mercado cambiario.
4. Vulnerabilidad frente a la fuga de capitales. En épocas de bonanza, gran parte de los dólares salieron del país. En tiempos de crisis las reservas se desplomaron.

La evidencia está a la vista. Entre 2000 y 2024, Bolivia registró un superávit comercial acumulado de caso 14.000 millones de dólares. Sin embargo, en 2024, las Reservas Internacionales Netas cayeron a solo 1.977 millones de dólares. En teoría, las reservas deberían reflejar el saldo comercial positivo, como los ahorros reflejan el excedente de ingresos sobre gastos en una familia. La pregunta entonces es inevitable: ¿Dónde están esos 12.000 millones de dólares que no figuran en las reservas?

La respuesta está en la expatriación de utilidades y en la liberación del manejo de divisas: las grandes exportadoras, en manos de capitales internacionales, remitieron sus ganancias al exterior sin obligación de pasar por el BCB.

EL DIAGNÓSTICO NEOLIBERAL DE LA CRISIS ACTUAL:

En el debate público actual, muchos analistas explican la crisis económica señalando como causas el déficit fiscal, el gasto público excesivo, los subsidios a los combustibles, las empresas públicas y el tipo de cambio fijo. La receta que proponen es conocida: devaluar, recortar gastos, eliminar subsidios y privatizar.

Pero ese diagnóstico es incompleto y engañoso. Porque los problemas visibles –mercado paralelo del dólar, escasez de combustibles, inflación encubierta- tienen un origen común: la caída de las reservas internacionales. Y esa caída no se explica tanto por el déficit fiscal como por el cambio normativo de 1997 que despojó al Estado de su capacidad de captar divisas.

Cuando YPFB era el principal exportador de gas, las reservas crecieron, incluso en medio de déficit fiscal. Pero a medida que disminuyeron las exportaciones de gas y crecieron las de minería y oro –en manos privadas y transnacionales- las reservas comenzaron a desplomarse.

LA PARADOJA DE GONI

Aquí aparece la gran paradoja histórica: hoy Goni reivindica el 21060 como la salvación de Bolivia, pero olvida que el 24756 –firmado por él mismo- desmontó su corazón normativo. El primero fue un “shock” para estabilizar; el segundo, una apertura que dejó al Estado sin control sobre sus divisas.

Por eso, el debate sobre la crisis actual no puede reducirse a un manual neoliberal de los años 80 y 90. Volver a esas recetas –privatización, ajuste, devaluación- sería insistir en políticas que ya fracasaron. La verdadera discusión es otra: ¿cómo recuperar soberanía sobre las divisas en un país cuya economía depende estructuralmente de las exportaciones?

RECUPERAR SOBERANÍA ECONÓMICA

Las soluciones no son fáciles, ni inmediatas. Pero es evidente que:

Mientras los exportadores privados manejen a discreción las divisas, las reservas seguirán cayendo.

Mientras el Estado no tenga mecanismos de control, el mercado paralelo seguirá marcando el tipo de cambio real.

Mientras las transacciones puedan repatriar utilidades sin límites, la balanza comercial positiva no se reflejará en las reservas.

Recuperar soberanía implica revisar el marco normativo heredado del 24756, reestablecer algún grado de obligatoriedad en la liquidación de divisas, o al menos diseñar mecanismos de  participación estatal en la gestión de dólares. No se trata de volver al 100% del 21060, sino de reconocer que ningún país puede sostenerse sin un mínimo de control sobre sus reservas.

CONCLUSIÓN

A 40 años del 21060 y 28 del 24756, la lección es clara: el problema actual no es solo fiscal o administrativo, sino estructural y normativo.  El 21060, con todos sus costos sociales, entendió la necesidad de que el Estado centralice las divisas; el 24756, en cambio, desarmó ese mecanismo y nos dejó a merced de los mercados y de los intereses privados.

Si en 1985 el 21060 fue presentado como la salvación frente al colapso, en 1997 el 24756 sembró la vulnerabilidad que hoy se manifiesta en la escasez de dólares, el mercado paralelo y la caída de reservas.

La gran pregunta para el presente es: ¿seguiremos administrando la crisis con las mismas recetas que nos llevaron a ella, o nos atreveremos a revisar la raíz normativa que debilitó nuestra soberanía económica?

La respuesta marcará si Bolivia sigue atrapada en la lógica de la dependencia o se atreve a recuperar control sobre lo que, en última instancia, es el corazón de toda economía: sus divisas y sus reservas.

*El autor es economista de la UAGRM.