PARA ESTRELLARNOS SERÁ SUFICIENTE NO HACER NADA

Acabado el ciclo del gas, con un déficit fiscal endémico, debemos ser capaces de proponer un programa de reforma fiscal que permita sostener los avances sociales sin que tengamos que estrellarnos siguiendo el manual argentino de la crisis perpetua. Para argentinizarnos será suficiente no hacer nada.

Hace un par de semanas el Centro de Política y Administración Tributaria, el Centro de Desarrollo de la OCDE, la CIAT, la CEPAL y el BID han publicado un informe que recopila estadísticas tributarias en América Latina con información comparable de las últimas tres décadas. El informe, ayuda a ampliar el horizonte y dejar de mirarse el ombligo. Permite, también, evidenciar que existe un margen importante para ampliar y diversificar la presión fiscal en Bolivia ante un escenario de fin de ciclo de recursos no renovables.

De los países sudamericanos con gobiernos de izquierda, Brasil presenta el mayor índice de presión fiscal con 34%, Argentina le sigue con 29%, luego está Uruguay con 27%, como cuarto país está Bolivia con 23% seguido de Chile con 22% y finalmente Colombia con 20%.

Colombia y Chile, de tradición política conservadora pero liderados no hace mucho por gobiernos de izquierda, vienen impulsando reformas fiscales que les permita ampliar la presión fiscal y por ende la participación de lo público en la economía. En 2022, al inicio de sus gobiernos, como quien sabe a lo que va, tanto el presidente Boric como el presidente Petro han presentado al Parlamento sus propuestas de reforma. A los 5 meses de gobierno, el presidente Petro ha logrado la aprobación de la Reforma Tributaria para la Igualdad y la Justicia Social con la cual espera incrementar en 2% la presión fiscal.

Este esfuerzo acompañado de un proceso de renegociación de deuda de corto plazo por deuda de largo plazo y un ajuste al fondo de estabilización de precios de los combustibles, históricamente deficitario, se constituyen en la base para ampliar su programa social y proteger el peso colombiano frente al dólar. Por su parte, Boric a unos días de cumplir su primer año de gobierno tuvo que soportar la negativa del parlamento a su propuesta de reforma con la que pretendía ampliar la presión fiscal en 4%. Dada la negativa, deberá esperar un año para poder volver a presentar la iniciativa legislativa a la Cámara Baja. El proceso constituyente, también, ha quedado en manos conservadoras. Por lo pronto, a Boric no le queda más que navegar con el ancla fondeada.

Para Bolivia, el incremento de la presión fiscal fue muy importante durante el periodo neoliberal, pasando del 7% en 1990 a 20% en 2005. Durante la puesta en marcha del Modelo Económico Social Comunitario y Productivo (MESCP) concebido por Luis Arce y Carlos Villegas, e implementado desde 2006 por el presidente Morales, la presión fiscal continuó avanzando hasta el 2014 alcanzando para ese año un 30% sobre el PIB; y cayendo posteriormente de forma progresiva a un 23% en 2022. Cómo es posible que se haya subido 10 puntos en 9 años y luego como a quien le toca anotar y no dirigir, bajado 7 puntos en estos últimos 7 años, sin que esto haya promovido un proceso de reforma fiscal que amplíe la base de contribuyentes, promueva la eficiencia fiscal en los tres niveles de gobierno y discuta la puesta en marcha de nuevos impuestos directos, sabiendo a priori la declinación del ciclo del gas.

El impuesto a la tierra, principal reserva de valor, representa menos del 0,3% del PIB. El campo está exento del pago de impuestos y el suelo urbano es un paraíso fiscal, desregulado, lleno de barreras y asimetrías de información, proclive a la especulación financiera (tierras de engorde) y no a la función social. No existe impuesto al patrimonio, salvo un esfuerzo simbólico de impuesto a las grandes fortunas que no tiene un efecto fiscal importante y carece de mecanismos efectivos de estimación real de la base imponible.

El impuesto a la renta es un tabú que no ha sido abordado en los tres gobiernos del presidente Morales y que tampoco es abordado por el gobierno de Arce. La estructura fiscal alrededor de los hidrocarburos ha minado la posibilidad real de exploración que nos expone a un fin de ciclo de recursos no renovables pese a que podría haber todavía reservorios importantes. Los que pagan impuestos siguen siendo los menos, o como se dice en jerga popular, el gobierno sigue cazando en el zoológico.

Pese a contar con un gobierno de izquierda, la presión fiscal se ha centrado en los recursos naturales (IDH), y en el ciclo de expansión (IVA e IVA a importaciones). No hubo una reforma fiscal que permitiese al Estado (en sus diferentes niveles) mejorar sus niveles de recaudaciones vinculadas a la tierra, al patrimonio y a la renta, pese a habernos graduado por el Banco Mundial como un país de ingreso medio desde hace más de una década.

Tampoco se ha ampliado la base de contribuyentes ni reducido la informalidad fiscal con relación a la bonanza de la economía. Si el esfuerzo del nivel central fue limitado para generar nuevos ingresos fiscales, el esfuerzo desde los gobiernos departamentales y municipales fue el de la apatía y el desinterés. Las gobernaciones con regalías importantes por hidrocarburos se centraron hasta 2014 en gastar sus recursos y desde 2015 en administrar la caída sostenida de sus ingresos que ya se han licuado a menos de la mitad.

En el caso de los municipios, pocos márgenes de acción tienen aquellos que quedan en áreas rurales, más aún cuando enfrentan procesos intensos de pérdida de población. De acuerdo a las proyecciones de población realizada por Jubileo, una vez se tenga los resultados del Censo, es previsible que sólo 25 municipios (todos urbanos) tengan más ingresos de coparticipación, el resto, más de trescientos, recibirán menos recursos. El escenario no puede ser peor. 

Por la parte de los municipios urbanos los recursos de coparticipación siempre en ascenso hasta 2014 inhibieron toda propuesta de fiscalidad, actualización de tablas para cobro de impuestos y reforma fiscal. La falta de incentivos (palo y zanahoria) para mejorar la eficiencia fiscal no ha logrado movilizar iniciativas concretas. El proyecto financiado por el BID de más de USD50 millones implementado entre 2013 y 2022 para la mejora de ingresos fiscales de ocho municipios capitales, se encuentra encajonado mientras los levantamientos catastrales y los mapas de valor del suelo van perdiendo vigencia.

El crecimiento, la reducción de la pobreza y la reducción de las desigualdades entre los que más tienen y los que menos tienen ha sido sustentado por el boom de los recursos naturales. Resaltan aquí la apropiación del excedente de los hidrocarburos, un ambicioso programa de inversión pública y una ampliación importante de programas de bonos, acompañado de medidas de control de inflación importada; apoyada por un sistema ciego de subsidio a los hidrocarburos y por la regulación de precios de alimentos de primera necesidad.

Ese ha sido nuestro milagro económico. Sin reservas en el BCB y con expectativas crecientes de atesoramiento de dólares por parte de los agentes económicos, el milagro boliviano puede terminar en tragedia. Sin excedentes y, por tanto, sin la posibilidad de apropiación de dichos excedentes y sin reservas internacionales netas para financiar el gasto fiscal y aumentar la demanda interna, las bases del modelo deben ser repensadas.

Acabado el ciclo del gas, con un déficit fiscal cercano a los dos dígitos, el Estado (los tres niveles de gobierno y sus ámbitos legislativos (Asamblea Legislativa Plurinacional, concejos departamentales y concejos municipales), el sector privado y la sociedad civil organizada, deberíamos ser capaces de proponer un programa de reforma fiscal que permita sostener los avances sociales sin que tengamos que estrellarnos siguiendo el manual argentino de la crisis perpetua.

Habernos quedado sin dólares en un contexto de alto déficit fiscal es el inicio de un círculo vicioso, el inicio de una caída al vacío: distanciamiento del dólar oficial con el dólar paralelo, proceso inflacionario, generación de varios tipos de cambio oficiales como mecanismo de repatriación de dólares (dólar soja, dólar turista, dólar oro, etc.), emisión monetaria para cubrir déficit y comprar dólares por encima del precio oficial, distorsión de precios, déficit fiscal creciente, espiral inflacionaria, devaluación,…, en un nunca acabar.

Una vueltita por Buenos Aires o por la Quiaca son suficientes para darnos cuenta la dimensión del abismo si no somos capaces de ponerle estribo al caballo y de impulsar un amplio proceso de reformas estructurales. Para argentinizarnos será suficiente no hacer nada.

Debemos ser capaces de diseñar un aterrizaje difícil si no queremos estrellarnos. Se debe avanzar en: (i) programa de reforma fiscal que permita ampliar la presión fiscal, (ii) condicionar desde el nivel central los recursos de coparticipación a metas de eficiencia fiscal de los gobiernos subnacionales; (iii) reestructurar el sistema fiscal de hidrocarburos con incentivos suficientemente grandes y evidentes para la exploración y un sistema más flexible de impuestos de acuerdo a la rentabilidad observada por pozo; (iv) generar verdaderos incentivos para la inversión privada (nacional y extranjera); y (iv) salir del sistema de subsidio ciego a los hidrocarburos. Dado que el proceso de industrialización todavía va tomar varios años (sino décadas), es necesario repensar la necesidad de tener socios privados (extranjeros y nacionales) bajo la premisa de que no es tan importante el color del gato, sino que cace ratones. Solo ante una recuperación de las RIN a través de un fortalecimiento y diversificación del sector exportador, aumento de la inversión extranjera, y una reducción importante del déficit fiscal se podrá revertir la preferencia observada de atesoramiento de dólares por parte de los agentes económicos que a su vez permitirá poner nuevamente en funcionamiento el sistema de bolsín para recuperar el margen de acción de la política cambiaria.

No hacer nada muchas veces es peor que errar. Creer que el MESCP debe ser aplicado bajo las mismas premisas en tiempos de bonanza que en tiempos de escasez es no entender las premisas básicas del modelo y las bases de lo que se quiso hacer. El proceso de industrialización debió haber estado maduro antes del fin de ciclo del gas. El resultado del modelo de desarrollo demuestra que aún se está lejos de lograr ello. Por lo tanto, debemos tomar las previsiones y reajustar varias premisas del modelo económico sabiendo que vienen tiempos de caminar por el desierto, sin gas y sin industrialización en el nivel esperado y requerido.

Pretender que estamos ante una crisis coyuntural de liquidez y no ver las señales de fin de ciclo, pone en riesgo todo lo bueno que se tuvo; y abre las puertas a una ola reaccionaria de conservadurismo económico y de recetas que también sabemos que no son exitosas para superar el subdesarrollo. Colegas del sector de hidrocarburos me dicen que, a la escasez de dólares, tendremos también que enfrentar de aquí, a poco, la escasez de diésel y gasolina. Si se cree que es difícil hacer lo que se tiene que hacer, imagínense lo difícil que va a ser si no hacemos nada.