EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO: HACIA UN MODELO DE CAPACIDADES, GOBERNANZA ADAPTATIVA Y SOSTENIBILIDAD FINANCIERA
Introducción
Los procesos de planificación del desarrollo en América Latina enfrentan un desafío recurrente: transitar desde modelos tradicionales de gestión pública hacia enfoques que respondan efectivamente a la complejidad de los problemas contemporáneos. El análisis de los documentos de planificación en Bolivia revela una oportunidad significativa para modernizar la arquitectura institucional del desarrollo, incorporando perspectivas teóricas y metodológicas que han demostrado su eficacia en contextos internacionales. Este artículo examina las principales recomendaciones para fortalecer el Plan Nacional de Desarrollo, estructurándolas en torno a cinco dimensiones fundamentales: la lógica de planificación, la urgencia macroeconómica, el enfoque de capacidades, la gobernanza de datos y la sostenibilidad financiera.
La Necesidad de una Nueva Lógica de Planificación
El diagnóstico principal que emerge del análisis crítico es la persistencia de una lógica de planificación tradicional ampliada, caracterizada por la combinación poco clara de niveles estratégicos. Esta mezcla se manifiesta cuando objetivos de impacto, como el crecimiento del PIB per cápita, se confunden con objetivos operativos, como la ejecución de programas educativos, y con instrumentos, como leyes e incentivos fiscales. La consecuencia es un plan que describe qué hacer, pero no explica cómo ni en qué orden, generando lineamientos excesivamente declarativos que dificultan su operacionalización.
Para superar esta limitación, se propone la adopción de una lógica de teoría del cambio en cada eje programático. Esta metodología exige estructurar las intervenciones públicas a partir de una secuencia clara: problema estructural identificado, mecanismo causal que lo explica, intervención pública diseñada para modificarlo, resultado esperado en el mediano plazo e impacto verificable en el largo plazo. De este modo, un lineamiento como fortalecer la institucionalidad se desglosa en diagnóstico del problema, intervención concreta y componente entregable, evitando la vaguedad que caracteriza a las declaraciones de principios.
Complementariamente, se sugiere incorporar el enfoque de misiones de desarrollo inspirado en las propuestas de Mariana Mazzucato. Este enfoque reemplaza la fragmentación por objetivos sectoriales mediante metas movilizadoras que articulan a múltiples actores institucionales y una visión que totaliza las diferentes áreas del conocimiento que se aplican a las respuestas de realidades complejas. Por ejemplo, una misión de formalización masiva del empleo o una misión de transición energética territorial permiten concentrar esfuerzos y recursos en desafíos concretos, con indicadores claros y plazos definidos y conceptualizada de manera integrada a contextos complejos. Este cambio supone pasar de una planificación lineal a un sistema de gestión adaptativa que incluya tableros de control en tiempo real, sistemas de alertas tempranas y evaluaciones periódicas que permitan ajustar los instrumentos según la evolución de los contextos.
El Contexto de Urgencia y la Priorización Sectorial
Cualquier ejercicio de planificación debe partir de la realidad macroeconómica. Las proyecciones del Banco Mundial para enero de 2026 anticipan un escenario complejo para Bolivia, con un decrecimiento del 1,1 por ciento y la perspectiva de ser el único país de la región en recesión, acumulando tres años consecutivos de contracción económica. Este contexto de empujón a la pobreza exige que el plan no sea solo una carta de navegación, sino que contenga motores de arranque rápido capaces de generar resultados inmediatos mientras se consolidan las transformaciones estructurales.
En este marco, el turismo emerge como un sector de reacción inmediata con fundamentos cuantitativos sólidos. A diferencia de la minería, que requiere alta inversión de capital, o de la agroindustria, que depende de ciclos de cosecha, el turismo activa la economía de forma casi inmediata. Un solo feriado largo puede generar un impacto estimado de treinta millones de dólares en pocos días, y con una planificación de nueve feriados al año, el sector prevé inyectar doscientos setenta millones de dólares anuales a la economía. La eliminación de visas para mercados clave busca captar al menos trescientos veinte millones de dólares entre 2026 y 2029, revirtiendo una pérdida acumulada estimada en novecientos millones desde 2007.
El turismo es intensivo en mano de obra, lo que permite una rápida absorción del empleo informal que supera el ochenta por ciento en el territorio nacional, generando actualmente trescientos mil empleos directos e indirectos. Su efecto multiplicador es notable, ya que el dinero gastado se redistribuye en una extensa cadena de valor que incluye hotelería, gastronomía, transporte, artesanías y guías. Eventos como el Carnaval de Oruro movilizan a medio millón de visitantes y generan un movimiento superior a los quinientos millones de dólares. La meta de alcanzar 1,2 millones de visitantes extranjeros posiciona a este sector como eje de un plan de choque que debe integrarse mediante una misión de desarrollo turístico con metas claras y transversales a varios ministerios.
Frente a una realidad de paros y bloqueos que se desatan de las formas más arbitrarias y sin ninguna consideración a las pérdidas humanas, sociales y productivas, se argumenta que el turismo no puede ser un real motor del desarrollo y que este impedimento lo hace, en los hechos, inviable. Sin embargo, el turismo que Bolivia busca esta principalmente dirigido a grupos de altos ingresos. Este aspecto es central para lograr los mejores resultados para la economía nacional. Por lo tanto, aparte de una infraestructura mejorada y adecuada para esos estratos de los turistas internacionales se debe pensar en medios de transporte aéreos; como avionetas y helicópteros que formen parte central del planteamiento. La zona amazónica de Bolivia, que constituye la mayor parte del territorio nacional, se ha caracterizado por vincularse ya por muchas décadas por vía aérea. Lo que hace que exista una base inicial de infraestructura moldeable a las nuevas condiciones. Asimismo, al atraer a sectores de altos ingresos este aspecto se convierte en una atracción adicional a la vez que rentable.
Paralelamente, deben consolidarse los motores de transformación estructural identificados por el Banco Interamericano de Desarrollo y el sector privado: la agroindustria y el sector forestal, fundamentales para la seguridad alimentaria y la generación de excedentes exportables; la energía y la industrialización del litio, que requieren el salto de exportadores de materias primas a exportadores de valor agregado; y la minería sostenible con estándares ambientales, sociales y de gobernanza que permitan acceder a mercados premium y financiamiento multilateral.
El Enfoque de Capacidades como Columna Vertebral
La incorporación del enfoque de Amartya Sen representa un aporte sustancial que otorga al plan una columna vertebral ética y de largo plazo. Según esta perspectiva, el desarrollo es expansión de las libertades reales de las personas y no solo crecimiento económico. Esto implica medir no solo el PIB o el coeficiente de Gini, sino las capacidades humanas: si el turismo crea trescientos mil empleos, debemos evaluar si esos empleos son de calidad y si han expandido la capacidad de las personas para elegir su futuro.
El documento analizado ya contiene elementos que apuntan en esta dirección, como la diversificación productiva para libertades económicas, el acceso al conocimiento y la transición energética para libertades sociales, y la participación y transparencia para libertades políticas. Sin embargo, se requiere hacer explícitas las libertades instrumentales que Sen identifica: libertades políticas, facilidades económicas, oportunidades sociales, garantías de transparencia y seguridad protectora. Estas deben incorporarse como un eje transversal que guíe la formulación de políticas y la evaluación de resultados.
Para operacionalizar este enfoque, se propone la creación de un Índice de Capacidades Humanas de Bolivia que combine dimensiones como educación, salud, ingresos, acceso digital y protección social. Este índice permitiría monitorear si el crecimiento económico se traduce en libertades reales, superando la limitación de los indicadores tradicionales que miden cobertura, pero no calidad ni acceso efectivo. El enfoque en elección, más allá de la libertad de elegir neoclásica, exige evaluar la capacidad de elegir empleo, de emprender y de migrar o quedarse, aspectos que suelen estar ausentes en la planificación convencional.
Gobernanza de Datos y Protección de la Privacidad
La digitalización del Estado y la interoperabilidad de datos generan un riesgo estructural que no puede ser ignorado. El modelo de planificación propuesto tiende a centralizar datos del ciudadano y aumentar la trazabilidad estatal, lo que sin una protección adecuada puede derivar en vigilancia estatal, uso político de datos y filtraciones de información sensible. Este riesgo se agrava en contextos de debilidad institucional donde los controles son insuficientes.
La protección de datos no es un añadido técnico, sino una libertad instrumental en sí misma. Por ello, se requiere una ley integral de protección de datos personales inspirada en el Reglamento General de Protección de Datos europeo, que incluya consentimiento informado, derecho al olvido, portabilidad de datos y sanciones claras por incumplimiento. Esta ley debe ir acompañada de una agencia independiente de protección de datos, no dependiente del ejecutivo, con autoridad moral y prestigio, institucional y jerárquicamente alejada de la estructura actual de la Agencia de Gobierno Electrónico y Tecnologías de Información y Comunicación.
El principio de soberanía del dato ciudadano establece que el ciudadano es dueño de su información, lo que implica que el Estado no puede disponer de ella sin consentimiento expreso y sin garantizar su uso ético. La arquitectura digital segura debe incluir anonimato por defecto, encriptación obligatoria y acceso por niveles, de modo que solo quienes requieran información específica para fines concretos puedan acceder a ella. Además, toda implementación de sistemas digitales estatales debe estar precedida por una evaluación de impacto en privacidad que identifique y mitigue los riesgos antes de su puesta en funcionamiento.
Estos principios deben integrarse en el eje de digitalización del plan mediante una nueva prioridad transversal de gobernanza ética y segura de los datos, con indicadores como el porcentaje de sistemas con evaluación de privacidad, el número de incidentes de seguridad y el nivel de confianza digital ciudadana.
Sostenibilidad Financiera y Principios ESG
Un aspecto crítico que no puede quedar fuera del plan es la incorporación de los principios ambientales, sociales y de gobernanza como eje rector del gasto público y como blindaje ético y financiero para los recursos provenientes de los bonos adquiridos por la Gestora Pública y por el sistema financiero y no financiero. En el contexto actual de alta percepción de riesgo soberano y calificaciones crediticias en terreno especulativo, la introducción de criterios ESG es una condición de supervivencia fiscal y de credibilidad internacional.
La magnitud de lo que está en juego requiere comprender que los bonos soberanos emitidos por el Estado boliviano no están mayoritariamente en manos de especuladores internacionales. Según reportes de febrero de 2026, aproximadamente el 65% de estos títulos está en poder de entidades públicas, siendo la principal tenedora la Gestora Pública, que los adquirió con los recursos de las jubilaciones de todos los bolivianos. En marzo de 2026, el país enfrentó un servicio de deuda de 388 millones de dólares correspondiente a dos bonos soberanos. Ante un escenario de impago, los bancos serían los más perjudicados por su lógica de corto plazo, mientras que la Gestora, como inversora de largo plazo, quedaría atrapada en una reprogramación que podría devengar más intereses a costa de la liquidez y seguridad de las pensiones.
La pregunta incómoda que debe responderse es con qué criterios de inversión se decidió que los ahorros de los trabajadores financiaran deuda pública, o para el caso, deuda privada, sin una evaluación de impacto social y ambiental. La respuesta a esa pregunta es la puerta de entrada a los principios ESG. Estos criterios permiten medir la sostenibilidad y el impacto ético de una inversión o gasto, evaluando si el proyecto contribuye a la mitigación del cambio climático y la conservación, si genera empleo de calidad y respeta a las comunidades, y si la gestión de recursos es transparente con rendición de cuentas y prevención de la corrupción.
La aplicación de estos criterios al gasto público implica que todo programa, proyecto o gasto de inversión debe contar con un etiquetado ESG. Esto requiere crear una clasificación presupuestaria que identifique el gasto verde, social y con buena gobernanza, y que ningún proyecto de infraestructura se apruebe sin evaluación de impacto ambiental y social previa y sin un plan de gobernanza que defina quién responde y cómo se audita. Las empresas públicas deben reportar anualmente su desempeño ESG, midiendo su huella de carbono, sus prácticas laborales y la transparencia de sus directorios.
Para el caso específico de los bonos en poder de la Gestora, se propone una auditoría ESG del portafolio existente con apoyo de organismos multilaterales, que evalúe los bonos bajo criterios ESG para establecer una línea base de transparencia. Posteriormente, se podría negociar un canje voluntario de bonos tradicionales por bonos soberanos sostenibles, cuyos recursos se etiqueten exclusivamente para proyectos verdes o sociales, con certificación externa que valide la alineación con estándares internacionales y auditorías anuales que demuestren el uso de cada centavo y reportes de impacto vinculados a los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
Esta estrategia enviaría una señal al mercado que Bolivia, a pesar de las dificultades, se toma en serio la gestión responsable de la deuda, algo crucial cuando las calificadoras sitúan al país en niveles de alto riesgo. Para el sistema financiero, el Banco Central ya dio un paso en 2023 al ofrecer condiciones más ventajosas para operaciones de reporto con bonos verdes, principio que debe ampliarse para incentivar inversiones sostenibles.
Conclusiones
El salto cualitativo que requiere el Plan Nacional de Desarrollo consiste en transformar un conjunto ordenado de políticas públicas en un sistema dinámico orientado a expandir capacidades humanas, con base en evidencia, gobernanza adaptativa y garantías de derechos. Este cambio implica pasar de una lógica de gasto a una lógica de inversión de impacto, donde cada recurso público se evalúe no solo por su ejecución sino por su contribución al bienestar de las personas y a la sostenibilidad del país.
La incorporación de los criterios ESG no es un adorno técnico sino una necesidad imperiosa en un entorno donde la deuda pública se financia con los ahorros de los ciudadanos y donde la credibilidad internacional está bajo mínimos. Estos criterios cumplen funciones vitales: rendición de cuentas sobre el destino y el impacto del gasto, atracción de inversión global que busca proyectos con propósito, y seguridad previsional que asegure que los recursos de las jubilaciones estén invertidos en activos que construyan el país del futuro y no solo en parches fiscales del presente.
El marco general que debe guiar este proceso concibe el desarrollo económico y social como un proceso de expansión de las capacidades y libertades reales de las personas, mediante la construcción de un Estado moderno, eficiente y transparente, una economía diversificada y sostenible, y una sociedad basada en el conocimiento, la equidad y la innovación. Este proceso se sustenta en una planificación adaptativa basada en evidencia, una gobernanza multinivel efectiva y un sistema de protección de derechos que garantice, entre otros, la privacidad y la soberanía de los datos de los ciudadanos. Solo así el plan podrá ser no solo un instrumento de gobierno, sino un auténtico contrato social intergeneracional.
